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《生产安全事故应急条例》解读

党中央国务院历来高度重视安全生产工作。最近几年来生产安全事故起数和死亡人数大幅减少,但依然稳中有忧、稳中有险。其中由于盲目施救、处置不当,导致事故扩大,和死亡人数增加的事件时有产生,屡见不鲜,亟需进行统1和规范。为了解决生产安全事故应急工作中存在的突出问题,提高生产安全事故应急工作的科学化、规范化和法治化水平,2019年2月17日,国务院总理李克强签署第708号国务院令,公布《生产安全事故应急条例》(以下简称《条例》),自2019年4月1日起实行。《条例》共5章3105条,对生产安全事故应急工作体制、应急准备、应急救济等作了规定。

1、《条例》的位阶及适用范围

1、《条例》是《安全生产法》和《突发事件应对法》的配套行政法规。《条例》第1条规定:“为了规范生产安全事故应急工作,保障人民大众生命和财产安全,根据《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国突发事件应对法》,制定本条例。”《安全生产法》是安全生产领域的综合性法规,确立了安全生产的基本准则和基本制度,生产安全事故应急工作是安全生产的重要内容,法律也设有生产安全事故应急救济和调查处理1章,对有关应急救济作出规定。《突发事件应对法》是我国应急工作的法律基础,它确立了突发事件应急工作的法律原则和法律制度。例如:确立了突发事件应对工作的主要流程,主要有突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救济、事后恢复与重建等应对活动,构成了1个集预防与应急于1体的突发事件应对工作体系。建立了针对不同性质和不同程序的突发事件的应急工作体系,有益于采取公道的应对措施,提高突发事件应对工作的效率。该法第3条所规定的“突发事件”,是指突然产生,造成或可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。依照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾害、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和1般4级。建立了高效、统1的突发事件应对工作组织体制,有效地保证了突发事件应对工作的展开。该法第4条规定,国家建立统1领导、综合调和、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但是,对整体生产安全事故应急工作来讲,《突发事件应对法》和《安全生产法》当中,有的内容规定的比较原则,有的内容操作性又不强,急需进行细化和具体化。同时,法律当中没有规定,但实际操作又亟需的,也需要进行补充完善。

365bet体育在线 基于以上原则,如何处理好《条例》与《突发事件应对法》和《安全生产法》的关系:1是《突发事件应对法》和《安全生产法》有明确规定的,《条例》不再重复规定,也没有照搬法律的章节设置和应急工作的全部流程安排,除总则、法律责任、附则等通常法规都有的内容外,仅仅对生产安全事故的应急准备和应急救济作出规定。例如,《突发事件应对法》对政府及有关部门应急管理人员的培训已有规定,《条例》就没有再作规定。2是《突发事件应对法》和《安全生产法》中有规定但比较原则的,《条例》进行细化和具体化,增强操作性和实用。例如,《条例》增加了有关应急预案编制及修改、备案和演练的规定。3是《突发事件应对法》和《安全生产法》中没有规定,实际工作又急需的,《条例》进行补充和完。例如,《安全生产法》中未规定应急预案具体内容,未规定应急值班值守制度,未规定事故现场应急指挥的工作机制等。

2、《条例》是生产安全事故应急工作的行动规范。《条例》第2条规定:“本条例适用于生产安全事故应急工作;法律、行政法规另有规定的,适用其规定。”这里包括两方面内容。

365bet体育在线 1是普遍适用原则。《条例》明确是规范生产安全事故应急工作的普遍规定,所有生产安全事故应急工作都要遵照本条例的规定。根据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》,生产安全事故是指生产经营活动中产生的造成人身伤亡或直接经济损失的事故,分4个等级。特别重大事故,是指造成30人以上死亡,或100人以上重伤(包括急性工业中毒,下同),或1亿元以上直接经济损失的事故;重大事故,是指造成10人以上30人以下死亡,或50人以上100人以下重伤,或5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;较大事故,是指造成3人以上10人以下死亡,或10人以上50人以下重伤,或1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;1般事故,是指造成3人以下死亡,或10人以下重伤,或1000万元以下直接经济损失的事故。

365bet体育在线 2是例外适用原则。法律、行政法规对生产安全事故应急工作另有规定的,适用其规定,不适用《条例》,这是《条例》与其他法律、行政法规的衔接性规定。依照下位法服从上位法的原则,法律已对生产安全事故应急工作作出规定的,适用其法律的规定,这些法律有《安全生产法》《突发事件应对法》等。依照特殊法优于1般法的原则,《条例》是国务院制定颁布的行政法规,是规范生产安全事故应急工作的1般规定,其它行政法规对生产安全事故应急工作另有规定的,适用其行政法规的规定。例如《危险化学品安全管理条例》对危险化学品事故应急预案有规定,这些行政法规还有《电力安全事故应急处置和调查处理条例》《铁路交通事故应急救济和调查处理条例》等。

因此,做好生产安全事故应急工作除要遵照本《条例》外,还应当遵照《安全生产法》《突发事件应对法》《危险化学品安全管理条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》《铁路交通事故应急救济和调查处理条例》等法律、行政法规的相干规定。

365bet体育在线 3、《条例》是科研机构、学校、医院等单位安全事故应急工作的重要参照。依照参照适用原则,《条例》第3104条规定:“贮存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校、医院等单位的安全事故应急工作,参照本条例有关规定实行。”根据生产安全事故的范围,科研机构、学校、医院等单位产生的安全事故,不属于生产安全事故。但是,现实中这类单位贮存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品,存在较大的风险,极易产生事故,也需要应急工作,如2018年12月26日北京交通大学产生事故,造成3名学生死亡。目前,对这类单位的应急工作又没有相应的法律规定,故《条例》作出了参照实行规定,弥补了法规空缺。1样,《生产安全事故报告和调查处理条例》也作出规定:“国家机关、事业单位、人民团体产生的事故的报告和调查处理参照本条例的规定实行。”

2、《条例》明确了生产安全事故应急工作的体制

365bet体育在线 为了加强和规范生产安全事故应急工作,《条例》第3条、第4条从政府、企业两个层面5个方面明确了相应的职责,厘清了工作机制。

1是明确生产安全事故应急工作由县级以上人民政府统1领导、分级负责。《条例》第3条第1款规定:“国务院统1领导全国的生产安全事故应急工作,县级以上地方人民政府统1领导本行政区域内的生产安全事故应急工作。生产安全事故应急工作触及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上1级人民政府负责,或由各有关行政区域的上1级人民政府共同负责。”根据上述规定,假定两个县属于同1市管辖的,则由该市政府负责;假定两个县分别属于不同市管辖的,则由不同市共同负责。

365bet体育在线 2是明确政府有关部门依照各自职责负责有关行业、领域的生产安全生产事故应急工作。《条例》第3条第2款规定:“县级以上人民政府应急管理部门和其他对有关行业、领域的安全生产工作实行监督管理的部门(以下统称负有安全生产监督管理职责的部门)在各自职责范围内,做好有关行业、领域的生产安全事故应急工作。” 生产安全事故应急工作是安全生产的重要内容,依看管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的原则,政府应急管理部门和其他负责安全生产监督管理职责的部门在各自职责范围内,分别做好有关生产安全事故应急工作,各负其责。

3是明确应急管理部门对生产安全事故应急工作负有兼顾职责。《条例》第3条第3款规定:“县级以上人民政府应急管理部门指导、调和本级人民政府其他负有安全生产监督管理职责的部门和下级人民政府的生产安全事故应急工作。”应急管理部门作为安全生产工作的综合部门,对安全生产工作负综合监督管理职责,1样对同级政府其他部门和下级政府的生产安全事故应急工作负有指导、调和职责。这里讲的指导,是指依照国家和上级有关部门或本级政府的要求指导展开生产安全事故相应的应急工作,包括预案编制、预案演练等。这里讲的调和,是指对生产安全事故应急工作中有关重大问题进行调和,处理不了的,及时向有关政府和部门汇报。特别要注意的是,没有监督检查职责,与安全生产工作有所不同。

4是明确乡镇等政府和派出机关协助做好生产安全事故应急工作。《条例》第3条第4款规定:“乡、镇人民政府和街道办事处等地方人民政府派出机关应当协助上级人民政府有关部门依法实行生产安全事故应急工作职责。”这与《安全生产法》类似,乡、镇人民政府和街道办事处等地方人民政府派出机关仅是做好协助工作。需要说明的是,各类高新区、工业园区、化工园区等管理机构,是地方人民政府派出机关,应当协助上级人民政府有关部门依照有关法律、行政法规、地方性法规、规章和有关“3定”等规定实行生产安全事故应急工作职责。

365bet体育在线 5是明确生产经营单位是本单位生产安全事故应急工作的责任主体,主要负责人全面负责。《条例》第4条规定:“生产经营单位应当加强生产安全事故应急工作,建立、健全生产安全事故应急工作责任制,其主要负责人对本单位的生产安全事故应急工作全面负责。”贯彻落实《安全生产法》的规定,强调管安全生产工作必须管应急工作。

3、《条例》强化了生产安全事故的应急准备

365bet体育在线 应急准备是全部应急工作的条件。《突发事件应对法》对有关应急准备作出了很多规定,《安全生产法》对有关应急预案和应急队伍、物质配备也作出了相应规定。在此基础上,结合生产安全事故应急工作的实际需要,《条例》设立专章,共12条,从预案编制、预案备案、预案演练、队伍建设、值班制度、人员培训、物质储备、信息系统等8个方面进行规范。

365bet体育在线 1、规范了应急预案的编制。

365bet体育在线 1是明确县级以上政府及部门要制定生产安全事故预案,并向社会公布。《条例》第5条规定:“县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和乡、镇人民政府和街道办事处等地方人民政府派出机关,应当针对可能产生的生产安全事故的特点和危害,进行风险辨识和评估,制定相应的生产安全事故应急救济预案,并依法向社会公布。”依照预案对象的不同,预案的种类也不同,各级政府要制定相应的政府预案,有关部门要制定不同的事故预案,有生产安全事故专项综合应急预案,也有危险化学品事故、尾矿库事故、特种设备事故等部门应急预案等。预案编制前要对事故特点和危害情况进行风险辨识和评估,根据评估情况,编制有针对性的预案。预案编制完成后,要将预案通过政府及部门网站,或其他媒体等方式向社会公布,让全社会和公众知道,增加全社会的应急能力。

365bet体育在线 2是明确生产经营单位要制定生产安全事故预案,并向从业人员公布。《条例》第5条规定:“生产经营单位应当针对本单位可能产生的生产安全事故的特点和危害进行风险辨识和评估,制定相应的生产安全事故应急救济预案,并向本单位从业人员公布。”各单位生产经营活动情况不同,面临的风险也不同,有的生产经营单位仅存有单1风险,有的生产经营单位存有多种风险。因此,生产经营单位要针对本身可能产生的生产安全事故的种类、特点和危害程度等因素,进行风险辨识和评估,制定面对多种灾害的综合性应急预案,或面对单1灾害的专项应急预案,或简单的现场处置方案。不同种类的应急预案编制完成后,生产经营单位都要通过单位网络或板报张贴等方式向从业人员公布,让从业人员知悉、了解。固然,根据《安全生产法》的规定,生产经营单位编制的应急预案应当与有关政府及部门的应急预案相衔接。

3是明确了预案编制的根据和内容。《条例》第6条规定:“生产安全事故应急救济预案应当符合有关法律、法规、规章和标准的规定,具有科学性、针对性和可操作性,明确规定应急组织体系、职责分工和应急救济程序和措施。”根据规定,生产安全事故应急预案编制不但要符合法律、法规的要求,还要符合规章和标准的要求。特别增加标准的规定,其目的就是要增强应急预案的科学性、针对性和可操作性。科学性是指预案编制要根据可能产生的事故特点及危险害等因素,通过风险辨识和评估落后行编制,保证预案的内容科学、公道。针对性是指预案编制要根据不同事故种类、特点和危害风险程度,制定相应的综合性应急预案、单项应急预案或现场处置方案等。可操作性是指预案的内容要可操作,避免假、大、空。最近几年来,除法律、行政法规、地方性法规对应急编制作出规定外,有关部门和团体还继续制定出台规章和标准。例如,应急管理部重新制定了规章《生产安全事故应急预案管理办法》,国家出台了国家标准《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GB/T 29639⑵013)、《特种设备事故应急预案编制导则》,江苏省氯碱工业协会还编制了团体标准《氯气泄漏事故应急预案编制导则》 (T/JSLJ001⑵018)。这些规定,生产经营单位都应当遵照。

4是规范了应急预案的修订。实践中,很多政府及部门、生产经营单位编制的生产安全事故应急预案常常多年不修订,放在那里原封不动,形同虚设,早已失去应有的作用。为此,《条例》第6条规定:“有以下情形之1的,生产安全事故应急救济预案制定单位应当及时修订相干预案:(1)制定预案所根据的法律、法规、规章、标准产生重大变化;(2)应急指挥机构及其职责产生调解;(3)安全生产面临的风险产生重大变化;(4)重要应急资源产生重大变化;(5)在预案演练或应急救济中发现需要修订预案的重大问题;(6)其他应当修订的情形。”出现上述情况的,有关政府及部门、生产经营单位等预案制定部门应当及时修订相应的应急预案。

2、规范了预案的备案

365bet体育在线 预案备案是加强应急管理的重要内容。《安全生产法》规定所有生产经营单位都应当制定相应的生产安全事故应急救济预案,但实践中要求所有应急预案都向政府部门备案是不可能的,况且有些生产经营单位风险很小,也无必要。为此,《条例》仅对高危生产经营单位和人员密集场所经营单位作出备案规定,其它生产经营单位的应急预案由单位自己管理。《条例》从政府部门应急预案和生产经营单位应急预案2个方面对备案作出规定:

365bet体育在线 1是政府部门的应急预案向本级人民政府备案。第7条规定:“县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当将其制定的生产安全事故应急救济预案报送本级人民政府备。”这里讲的生产安全事故应急预案既包括专项综合性应急预案,也包括危险化学品事故等部门应急预案。

365bet体育在线 2是高危生产经营单位和人员密集场所经营单位的应急预案向政府有关部门备案,并依法向社会公布。第7条规定:“易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、贮存、运输单位,矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位,和宾馆、商场、文娱场所、旅游景区等人员密集场所经营单位,应当将其制定的生产安全事故应急救济预案依照国家有关规定报送县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门备案,并依法向社会公布。”需要注意是,这里讲的国家规定,既包括法律、行政法规的规定,也包括有关部门规章、国务院及有关部门的规定。例如《危险化学品安全管理条例》规定,危险化学品事故应急预案应当向所有地设区的市级人民政府安全生产监督管理部门备案。这里与《条例》第5条规定有所不同,生产经营单位制定的应急救济预案要向从业人员公布,但是,高危生产经营单位和人员密集场所经营单位的应急预案要依法向社会公布,要求更严。

3、规范了预案的演练

365bet体育在线 应急预案进行演练是保证应急预案有效性的重要手段。通过急预案的演练,1方面可以检验应急预案的科学性、针对性和可操作性,另1方面可以发现应急预案的存在的问题和不足,及时修订和完善。为此,《条例》从3方面对应急预案演练作出规定:

365bet体育在线 1是政府及部门应急预案必须最少每2年组织1次演练。实践中,很多部门的应急预案从编制完成以来,因各种因素和缘由,没有展开过1次演练,形同虚设。为此,《条例》第8条规定:“县级以上地方人民政府和县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门,乡、镇人民政府和街道办事处等地方人民政府派出机关,应当最少每2年组织1次生产安全事故应急救济预案演练。”根据规定,演练每2年最少组织1次,也能够针对不同的事故,每年组织1次及以上演练,由有关部门和派出机关根据实际情况肯定。

2是高危生产经营单位和人员密集场所经营单位必须最少每半年组织1次演练。《条例》第8条规定:“易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、贮存、运输单位,矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位,和宾馆、商场、文娱场所、旅游景区等人员密集场所经营单位,应当最少每半年组织1次生产安全事故应急救济预案演练,并将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。” 根据规定,演练每半年最少组织1次,也能够针对不同的事故,每半年组织2次及以上演练,由高危生产经营单位和人员密集场所经营单位根据实际情况肯定。演练结束后,高危生产经营单位和人员密集场所经营单位应当将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门,这是法定义务。

365bet体育在线 3是规定了政府部门对高危生产经营单位和人员密集场所经营单位演练的监督。对演练的监督,是保证演练取得效果的重要手段和措施。《条例》第8条规定:“县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当对本行政区域内高危生产经营单位、人员密集场所经营单位等重点单位的生产安全事故应急救济预案演练进行抽查;发现演练不符合要求的,应当责令限期改正。”这里讲的抽查,是1种事后监督方式。负有安全生产监督管理职责的部门对本行政区域内高危生产经营单位、人员密集场所经营单位等重点单位上报的生产安全事故应急救济预案演练情况报告,应当进行抽查,1旦发现单位演练不符合要求的,应当责令重新组织演练。

365bet体育在线 4、强化了应急救济队伍能力建设

365bet体育在线 为了加强应急救济队伍建设,提高应急救济人员素质。《条例》从以下7个方面进行了规范:

365bet体育在线 1是明确政府应急救济队伍建设。政府及有关部门建立的综合和专职应急救济队伍,是参与生产安全事故应急救济工作的主要气力。为了不应急救队伍的重复建设,《条例》第9条从建设计划和队伍建设两个方面作出了规定:第1是规定各级人民政府对应急救济队伍建设进行兼顾,明确“县级以上人民政府应当加强对生产安全事故应急救济队伍建设的统1计划、组织和指导。”第2是规定有关部门可以单独建立,也能够共同建立急救济队伍,明确“县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门根据生产安全事故应急工作的实际需要,在重点行业、领域单独建立或依托有条件的生产经营单位、社会组织共同建立应急救济队伍。”

365bet体育在线 2是明确社会化救济队伍建设。实践中,部份生产经营单位自己建立了专门的应急救济队伍,除满足本身救济工作外,更多从事社会化救济服务;还有1些专门从事应急救济工作的社会组织,其本身性质也各不相同,有企业性质的,也有事业单位性质的。这些社会救济气力,也是我国应急救济工作的重要支持。为了发挥这些救济气力的作用,《条例》第9规定:“国家鼓励和支持生产经营单位和其他社会气力建立提供社会化应急救济服务的应急救济队伍。”从法律上明确了其地位。

3是明确高危生产经营单位和人员密集场所经营单位应急救济队伍建设。《条例》第10条规定:“易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、贮存、运输单位,矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位,和宾馆、商场、文娱场所、旅游景区等人员密集场所经营单位,应当建立应急救济队伍;其中,小型企业或微型企业等范围较小的生产经营单位,可以不建立应急救济队伍,但应当指定兼职的应急救济人员,并且可以与邻近的应急救济队伍签订应急救济协议。” 原则上,高危生产经营单位和人员密集场所经营单位都应当建立应急救济队伍。但是,小型企业或微型企业等范围较小的生产经营单位,可以不建立应急救济队伍,但应当指定兼职的应急救济人员,并且可以与邻近的应急救济队伍签订应急救济协议。这里讲的签订应急救济协议,是自愿行动,不是强制规定。

4是明确产业聚集区可以联合建立应急救济队伍。实践中,工业园区、开发区等区域内,特别是化工园区内,高危生产经营单位较多,每1个单位都建立应急救济队伍,既浪费资源也无必要。为此,《条例》第10条规定:“工业园区、开发区等产业聚集区域内的生产经营单位,可以联合建立应急救济队伍。”

5是明确应急救济人员素质和培训。应急救济人员从事的工作特殊,需要面对火灾、水害、尘毒等各种类型风险,专业极性强,必须具有较高的素质和技能。为此,《条例》第101条从两个方面作出规定,第1是对专业知识、技能素质提出要求,明确:“应急救济队伍的应急救济人员应当具有必要的专业知识、技能、身体素质和心理素质。”第2是对培训提出要求,必须经过培训合格方可参加应急救济工作,明确:“应急救济队伍建立单位或兼职应急救济人员所在单位应当依照国家有关规定对应急救济人员进行培训;应急救济人员经培训合格后,方可参加应急救济工作。”

365bet体育在线 6是明确应急救济队伍的训练。应急救济队伍必须常常训练,方可提高应急救济能力。为此,《条例》第101条规定:“应急救济队伍应当配备必要的应急救济设备和物质,并定期组织训练。”

7是明确了应急队伍的兼顾管理。应急救济队伍的兼顾管理和信息化,是调动各方面应急救济气力,提高整体应急救济能力的重要手段。为此,《条例》从两个方面从出规定,第1是规定生产经营单位建立的应急救济队伍要向政府部门报告,明确:“生产经营单位应当及时将本单位应急救济队伍建立情况依照国家有关规定报送县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门,并依法向社会公布。”第2是规定政府有关部门建立的应急救济队伍要向本级政府报告,便于兼顾管理,明确:“县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当定期将本行业、本领域的应急救济队伍建立情况报送本级人民政府,并依法向社会公布。”

365bet体育在线 5、规范了物质储备要求

为了强化生产安全事故应急物质储备,保障应急工作的需要,《条例》第103条从两个方面作出规定:

365bet体育在线 1是政府应急物质储备的要求,明确:“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内可能产生的生产安全事故的特点和危害,储备必要的应急救济设备和物质,并及时更新和补充。”

365bet体育在线 2是高危生产经营单位和人员密集场所经营单位的储备要求,明确:“易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、贮存、运输单位,矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位,和宾馆、商场、文娱场所、旅游景区等人员密集场所经营单位,应当根据本单位可能产生的生产安全事故的特点和危害,配备必要的灭火、排水、透风和危险物品稀释、掩埋、搜集等应急救济器材、设备和物质,并进行常常性保护、保养,保证正常运转。”

6、规范的应急值班制度

这是1项全新的制度。为了保证应急工作的展开,及时联系相干人员和应急救济队伍,和易燃易爆等高危物品应急救济的技术支持,《条例》第104条从两个方面作出规定:

1是要求3类单位建立应急值班制度,配备应急值班人员。明确:“以下单位应当建立应急值班制度,配备应急值班人员:(1)县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门;(2)危险物品的生产、经营、贮存、运输单位和矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位;(3)应急救济队伍。”

365bet体育在线 2是要求易燃易爆等高危物品单位成立应急处置技术组,24小时值班。明确:“范围较大、危险性较高的易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、贮存、运输单位应当作立应急处置技术组,实行24小时应急值班。”

7、规范了从业人员的应急培训

《突发事件应对法》对政府及部门、相干单位的应急管理人员培训提出了要求,《安全生产法》对生产经经营单位从业人员的安全生产教育和培训提出了要求。实践中,生产经营单位常常对忽视从员业人员的应急能力的提高,导致产生事故后,从业人员不知、不会逃生,不具有基本的应急知识。为了提高从业人员的应急能力,《条例》第105条规定:“生产经营单位应当对从业人员进行应急教育和培训,保证从业人员具有必要的应急知识,掌握风险防范技能和事故应急措施。” 生产经营单位必须依照规定加强对业人员的应急教育和培训,切实提高从业人员的应急能力,背法规定的,将予以处罚。

8、强化了应急救济的信息化建设

应急救济的信息化,是保障应急救济有效的重要手段。应急救济队伍、人员、物质、预案等信息必须实现共享、互通。《条例》第106条从两个方面作出了规定:

365bet体育在线 1是建立统1的生产安全事故应急救济信息系统,明确:“国务院负有安全生产监督管理职责的部门应当依照国家有关规定建立生产安全事故应急救济信息系统,并采取有效措施,实现数据互联互通、信息共享。”根据规定,应急管理部、交通运输部、水利部等负有安全生产监督管理职责的部门,依照各自职责,建立健全相应行业、领域的生产安全事故应急救济信息系统,终究通过大数据,实现互联互通、信息共享,构玉成国统1的信息系统,为生产安全事故应急救济提供保障。

365bet体育在线 2是规定生产安全事故应急救济信息系统与平常监管结合,实现“互联网+监督”服务。明确:“生产经营单位可以通过生产安全事故应急救济信息系统办理生产安全事故应急救济预案备案手续,报送应急救济预案演练情况和应急救济队伍建设情况;但依法需要保密的除外。”根据规定,应急救济信息系统应当可以办理生产安全事故应急救济预案备案手续、报送应急救济预案演练情况和应急救济队伍建设情况等3项工作,以方便生产经营单位,各级负有安全生产监督管理职责的部门不得阻碍、谢绝。

4、《条例》规范了生产安全事故的现场应急救济

实践中,生产安全事故产生后,事故现场救济机制不够完善、救济程序不够明确、救济指挥不够科学等问题,特别是在1些基层生产经营单位背章指挥、盲目施救现象时有产生。为了规范生产安全事故应急救济工作,在《安全生产法》《突发事件应对法》已有规定的基础上,结合最近几年来应急救济的实践,《条例》从以下几个方面进行了规范。

365bet体育在线 1、规范了生产经营单位的早期处置行动。

产生事故后,生产经营单位是第1救济气力,必须进行早期处置,避免局势扩大。为此,《条例》第107条规定产生生产安全事故后,生产经营单位应当立即启动生产安全事故应急救济预案,采取以下1项或多项应急救济措施,并依照国家有关规定报告事故情况。这些措施有:(1)迅速控制危险源,组织抢救遇险人员;(2)根据事故危害程度,组织现场人员撤离或采取可能的应急措施后撤离;(3)及时通知可能遭到事故影响的单位和人员;(4)采取必要措施,避免事故危害扩大和次生、衍生灾害产生;(5)根据需要要求邻近的应急救济队伍参加救济,并向参加救济的应急救济队伍提供相干技术资料、信息和处置方法;(6)保护事故现场秩序,保护事故现场和相干证据;(7)法律、法规规定的其他应急救济措施。

针对上述措施,生产经营单位可以针对应急处置的需要,采取其中1项应急措施,或采取多项应急措施。如果没有规定,还可以采取《突发事件应对法》《安全生产法》等法律、行政法规、地方性法规规定的其他应急救济措施。不得采取没有法律、法规规定的措施。

365bet体育在线 2、规范了政府的应急救济程序

365bet体育在线 有关地方人民政府及其部门接到生产安全事故报告后,应当依照国家有关规定上报事故情况,立即应急响应,展开应急救济工作。为此,《条例》第108条从4个方面作出规定:

365bet体育在线 1是依照国家有关规定上报事故情况。《安全生产法》《突发事件应对法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、行政法规和国务院规定都有事故报告的要求,有关地方人民政府及其部门要依照要求及时、准确上报事故,不得迟报、漏报、谎报和瞒报。

365bet体育在线 2是启动相应的生产安全事故应急救济预案。针对不同等级和类型的生产安全事故,启动相应的应急预案程序。

3是依照顾急救济预案的规定采取以下1项或多项应急救济措施。这些措施有:(1)组织抢救遇险人员,救治受伤人员,研判事故发展趋势和可能造成的危害;(2)通知可能遭到事故影响的单位和人员,隔离事故现场,划定警戒区域,疏散遭到要挟的人员,实行交通管制;(3)采取必要措施,避免事故危害扩大和次生、衍生灾害产生,避免或减少事故对环境造成的危害;(4)依法发布调用和征用应急资源的决定;(5)依法向应急救济队伍下达救济命令;(6)保护事故现场秩序,组织抚慰遇险人员和遇险遇难人员亲属;(7)依法发布有关事故情况和应急救济工作的信息;(8)法律、法规规定的其他应急救济措施。

365bet体育在线 4是有关地方人民政府不能有效控制生产安全事故的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统1指挥应急救济。

3、设立现场救济指挥部

这是全新的制度创新。实践中,事故相对简单,应急救济工作比较快,政府或有关部门负责很容易处理。但是,如果事故比较复杂,常常救济工作就很难,救济队伍、人员、政府领导和专家等较多,救济方案难以统1和肯定,这类情况下,亟需有1个权威机构来统1指挥救济工作。针对这些情况,《条例》规定可以设立现场指挥部,实行总指挥负责制,从3个方面进行规定:

365bet体育在线 1是可以设立现场指挥部。《条例》第210条规定:“产生生产安全事故后,有关人民政府认为有必要的,可以设立由本级人民政府及其有关部门负责人、应急救济专家、应急救济队伍负责人、事故产生单位负责人等人员组成的应急救济现场指挥部,并指定现场指挥部总指挥。”需要说明的,第1,不是所有生产安全事故产生后,都要设立现场指挥部。第2,现场指挥部的成员由本级人民政府及其有关部门负责人、应急救济专家、应急救济队伍负责人、事故产生单位负责人等人员组成。

365bet体育在线 2是实行总指挥负责制。《条例》第2101条规定:“现场指挥部实行总指挥负责制,依照本级人民政府的授权组织制定并实行生产安全事故现场应急救济方案,调和、指挥有关单位和个人参加现场应急救济。参加生产安全事故现场应急救济的单位和个人应当服从现场指挥部的统1指挥。”总指挥的职责有两项:第1是根据本级人民政府的授权,组织制定并实行生产安全事故现场应急救济方案。第2是调和、指挥有关单位和个人参加现场应急救济。参加生产安全事故现场应急救济的单位和个人应当服从现场指挥部的统1指挥。

4、设置了应急救济中断

这是新的制度设立。实践中,应急救济进程中,因社会影响等缘由,常常救济工作难以停止,盲目施救,可能导致活人为了死人造成牺牲的情况。为此,《条例》第2102条对应急救济中断作出了规定,明确:“在生产安全事故应急救济进程中,发现可能直接危及应急救济人员生命安全的紧急情况时,现场指挥部或统1指挥应急救济的人民政府应当立即采取相应措施消除隐患,着落或化解风险,必要时可以暂时撤离应急救济人员。”这在法规上首次予以明确。在应急救济中,现场指挥部或统1指挥应急救济的人民政府要积极消除隐患,着落或化解救济风险;在风险难以着落或化解的情况下,允许暂时停止救济工作,撤离应急救济人员,以保障应急救济人员的生命安全;待条件成熟后,继续实行应急救济工作。

5、设置了应急救济终止

这是新的制度设立。实践中,应急救济工作甚么时候结束,没有具体规定,常常是应急救济没完没了地进行。为此,《条例》2105条规定:“生产安全事故的要挟和危害得到控制或消除后,有关人民政府应当决定停止实行依照本条例和有关法律、法规采取的全部或部份应急救济措施。”根据规定,生产安全事故的要挟和危害得到控制或消除后,可以全部或部份终止应急救济工作。这在法规上首次予以了明确。

5、《条例》完善了应急救济保障及后续行动

应急救济保障是应急救济整体进程的重要环节,《突发事件应对法》作出了相应规定。在此基础上,《条例》对应急救济进程中的保障作出了相应的补充和完善规定。

365bet体育在线 1、设立了必须实行救济命令或救济要求的规定。《条例》第109条规定:“应急救济队伍接到有关人民政府及其部门的救济命令或签有应急救济协议的生产经营单位的救济要求后,应当立即参加生产安全事故应急救济。”根据规定,1是应急救济队伍接到有关人民政府及其部门的救济命令,必须立即参加生产安全事故应急援;2是应急救济队伍接到签有应急救济协议的生产经营单位的救济要求后,应当立即参加生产安全事故应急救济。这是法定义务,应急救济队伍必须彻完全底实行。背背规定,要承当相应的法律责任。

2、规范了通讯等保障的要求

365bet体育在线 产生事故后,常常因通讯、交通运输等缘由,难以保障应急救济工作。为此,在《安全生产法》《突发事件应对法》整体规定的基础上,《条例》条2103条明确规定:“生产安全事故产生地人民政府应当为应急救济人员提供必须的后勤保障,并组织通讯、交通运输、医疗卫生、气象、水文、地质、电力、供水等单位协助应急救济。”根据规定,事故产生后,事故产生地人民政府应当为应急救济人员提供必须的后勤保障,并组织相干部门和人员协助应急救济。

365bet体育在线 3、规定了可以调用和征用财产的情形

为了保障应急救济工作的进行,《突发事件应对法》对征用和调用作出了规定。1样,生产安全事故产生后,政府及部门需依法进行征用或调用。为此,《条例》第2106条规定:“有关人民政府及其部门根据生产安全事故应急救济需要依法调用和征用的财产,在使用终了或应急救济结束后,应当及时归还。财产被调用、征用或调用、征用后毁损、灭失的,有关人民政府及其部门应当依照国家有关规定给予补偿。” 这是法定行动,可以征用或调用财产,但必须是应急救济工作的需要。根据规定,因应急救济工作的需要,有关人民政府及其部门可以征用或调用企业、事业、其他组织或个人的财产,但是,在使用终了或应急救济结束后,应当及时归还;财产被调用、征用或调用、征用后毁损、灭失的,应当依照国家有关规定给予补偿。

4、规范了应急救济评估

365bet体育在线 应急救济评估是整体应急工作的重要环节,其目的是评估应急救济工作的有效性,为修订应急预案提供根据和后续应急救济工作提供经验。《条例》从两个方面作出了规定:

1是规定了应急救济资料和证据的搜集。《条例》第2104条规定:“现场指挥部或统1指挥生产安全事故应急救济的人民政府及其有关部门应当完全、准确地记录应急救济的重要事项,妥善保存相干原始资料和证据。”已成立现场指挥部的,由现场指挥部负责应急救济有关资料和证据的搜集工作;没有成立现场指挥部的,由统1指挥生产安全事故应急救济的人民政府及其有关部门负责应急救济有关资料和证据的搜集工作。

365bet体育在线 2是事故调查组负责事故评估。《条例》第2107条规定:“依照国家有关规定成立的生产安全事故调查组应当对应急救济工作进行评估,并在事故调查报告中作出评估结论。”事故救济工作结束后,现场指挥部或统1指挥生产安全事故应急救济的人民政府及其有关部门可能已解散,事故调查组将成立。这时候候,现场指挥部或统1指挥生产安全事故应急救济的人民政府及其有关部门应当将保存的有关应急救济资料或证据移送给成立的事故调查组,由事故调查组进行评估,并纳入事故调查报告。

4、明确应急救济费用由事故责任单位承当

365bet体育在线 生产经营单位是本单位安全生产的责任主体,应当遵照有关安全生产的法律、法规、规章和标准等规定,建立健全安全生产责任制,加强安全管理,完善安全生产条件,避免和减少事故。为了落实生产经营单位的主体责任,明确有关方责任,并鉴戒国外的做法,《条例》第109条规定:“应急救济队伍根据救济命令参加生产安全事故应急救济所耗费用,由事故责任单位承当;事故责任单位无力承当的,由有关人民政府调和解决。” 需要说明的,事故救济费用原则上由事故责任单位承当,即对事故产生负有责任的单位,不同于事故产生单位。

5、明确了救治和抚恤和烈士评定的要求

365bet体育在线 为了保障应急救济人员的安全,《条例》对救治和抚恤和评定烈士等作出了衔接规定。《条例》第2108条规定:“县级以上地方人民政府应当依照国家有关规定,对在生产安全事故应急救济中伤亡的人员及时给予救治和抚恤;符合烈士评定条件的,依照国家有关规定评定为烈士。”在现有国家规定中,《工伤保险条例》对有关救治和抚恤作出了相应规定,《烈士褒扬条例》对评定烈士的条件等作出了规定。如《烈士褒扬条例》第8条规定:“公民牺牲符合以下情形之1的,评定为烈士:(1)在依法查处背法犯法行动、实行国家安全工作任务、实行反恐怖任务和处置突发事件中牺牲的;(2)抢险救灾或其他为了抢救、保护国家财产、集体财产、公民生命财产牺牲的;(3)在实行外交任务或国家派遣的对外支援、保持国际和平任务中牺牲的;(4)在实行武器设备科研实验任务中牺牲的; (5)其他牺牲情节特别突出,堪为楷模的。现役军人牺牲,豫备役人员、民兵、民工和其他人员因参战、参加军事演习和军事训练、实行军事勤务牺牲应当评定烈士的,依照《军人抚恤优待条例》的有关规定评定。”

6、法律责任

在法律责任部份,《条例》对生产经营单位、有关人员等多种背法行动进行制裁,并与《安全生产法》《突发事件应对法》等法律进行了衔接。

1、明确了有关政府及部门和有关人员背法行动的制裁。《条例》第2109条规定:“地方各级人民政府和街道办事处等地方人民政府派出机关和县级以上人民政府有关部门背背本条例规定的,由其上级行政机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处罚。”

365bet体育在线 2、明确了生产经营单位未制定应急预案等背法行动的处罚。《条例》第310条规定:“生产经营单位未制定生产安全事故应急救济预案、未定期组织应急救济预案演练、未对从业人员进行应急教育和培训,生产经营单位的主要负责人在本单位产生生产安全事故时不立即组织抢救的,由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门依照《中华人民共和国安全生产法》有关规定追究法律责任。”

根据《安全生产法》第9104条规定:“ 生产经营单位有以下行动之1的,责令限期改正,可以处5万元以下的罚款;逾期未改正的,责令停产停业整理,并处5万元以上10万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款:(3)未依照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训,或未依照规定照实告知有关的安全生产事项的; (6)未依照规定制定生产安全事故应急救济预案或未定期组织演练的;”《安全生产法》第1百零6条规定:“ 生产经营单位的主要负责人在本单位产生生产安全事故时,不立即组织抢救或在事故调查处理期间擅离职守或逃匿的,给予降级、撤职的处罚,并由安全生产监督管理部门处上1年年收入百分之610至百分之1百的罚款;对逃匿的处105日以下拘留;构成犯法的,依照刑法有关规定追究刑事责任。”需要说明的,对主要负责人的处罚由安全生产监督管理部门实行。

3、明确了生产经营单位未对应急救济器材、设备和物质进行常常性保护、保养等背法行动的处罚。《条例》第3101条规定:“生产经营单位未对应急救济器材、设备和物质进行常常性保护、保养,导致产生严重生产安全事故或生产安全事故危害扩大,或在本单位产生生产安全事故后未立即采取相应的应急救济措施,造成严重后果的,由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门依照《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定追究法律责任。

根据《突发事件应对法》第6104条规定:“有关单位有以下情形之1的,由所在地实行统1领导职责的人民政府责令停产停业,暂扣或撤消许可证或营业执照,并处5万元以上210万元以下的罚款;构成背背治安管理行动的,由公安机关依法给予处罚:(1)未按规定采取预防措施,导致产生严重突发事件的;(2)未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患,导致产生严重突发事件的;(3)未做好应急设备、设施平常保护、检测工作,导致产生严重突发事件或突发事件危害扩大的;(4)突发事件产生后,不及时组织展开应急救济工作,造成严重后果的。”

4、明确了生产经营单位未将生产安全事故应急救济预案报送备案、未建立应急值班制度或配备应急值班人员的背法行动的处罚。《条例》第3102条规定:“生产经营单位未将生产安全事故应急救济预案报送备案、未建立应急值班制度或配备应急值班人员的,由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门责令限期改正;逾期未改正的,处3万元以上5万元以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款。”

5、明确有关单位用人员背背治安管理行动的处罚。《条例》第3103条规定:“背背本条例规定,构成背背治安管理行动的,由公安机关依法给予处罚;构成犯法的,依法追究刑事责任。”

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